O Projeto de Lei Complementar nº 108/2024, que integra o conjunto de normas de regulamentação da Reforma Tributária, traz uma mudança significativa no artigo 38 do Código Tributário Nacional (CTN) — dispositivo que trata da base de cálculo do ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos).

A proposta introduz novos parágrafos que, em tese, buscam “padronizar” o conceito de valor venal e estabelecer critérios técnicos para estimar o valor de mercado do imóvel.

Contudo, sob a aparência de modernização e transparência, o texto traz um movimento preocupante de inversão da presunção de veracidade das informações prestadas pelo contribuinte, gerando potenciais prejuízos práticos e jurídicos.

O que diz a regra atual sobre ITBI

Atualmente, o artigo 38 do CTN dispõe de forma simples que “a base de cálculo do imposto é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos”. Ou seja, é o valor da venda do bem imóvel transmitido, que consta no documento de transferência.

Essa redação deu margem a interpretações divergentes entre municípios e contribuintes, resultando em grande volume de disputas judiciais. Com base na jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (Tema 1113), esse valor deve refletir o valor real da transação, não podendo o Município arbitrar unilateralmente um valor superior.

O que muda com o PLP 108/2024 para o ITBI

O novo texto proposto para o artigo 38 busca tecnicamente definir o conceito de valor venal, introduzindo quatro parágrafos que especificam critérios de avaliação e mecanismos de impugnação. A redação proposta pelo PLP 108/2024 amplia o dispositivo, definindo que o “valor venal” será o valor pelo qual o bem seria negociado à vista, em condições normais de mercado, e que esse valor será estimado segundo critérios técnicos definidos pela administração tributária municipal ou distrital.

O § 2º estabelece que a estimativa desse valor deverá se basear em critérios técnicos, considerando, no mínimo:

• preços praticados no mercado imobiliário;
• informações de cartórios e instituições financeiras;
• características físicas e localização do imóvel; e
• parâmetros técnicos usualmente adotados em avaliações imobiliárias.

Além disso, o §3º do novo artigo prevê que os Municípios deverão divulgar seus critérios de cálculo — mas, caso o contribuinte discorde, ele é quem deverá contestar a avaliação, apresentando laudo contraditório em procedimento próprio.

Por fim, o § 4º impõe aos serviços notariais e registrais o dever de compartilhar informações sobre operações imobiliárias com as administrações tributárias, sob pena de multa prevista em lei local.

Onde está o problema

Na prática, essa mudança reforça o poder do Fisco municipal e transfere para o contribuinte o ônus de provar que o valor estimado pela Prefeitura está errado.
Ou seja, o valor presumido não será mais aquele declarado pelo contribuinte na transação — mas sim aquele que o ente tributante entende como “valor de mercado”.

Trata-se de uma inversão indevida da lógica da boa-fé objetiva e da presunção de veracidade das declarações do contribuinte, princípio historicamente reconhecido no direito tributário.

Na legislação atual e na jurisprudência dominante, presume-se verdadeira a declaração do contribuinte, cabendo ao Fisco demonstrar eventual subavaliação.
Com a nova redação, a presunção passa a favorecer o Município, que definirá unilateralmente critérios e valores, cabendo ao contribuinte arcar com o ônus técnico e financeiro de uma avaliação contraditória. Essa inversão gera insegurança jurídica e custos adicionais.

O contribuinte que discordar do valor atribuído pelo Fisco deverá contratar um laudo técnico, instaurar procedimento administrativo e aguardar a análise da contestação — tudo isso em um contexto em que a transmissão do imóvel pode estar vinculada a prazos contratuais e necessidade de registro imediato.

O conflito jurídico

O Tema Repetitivo nº 1113 do STJ (julgado em 2022) pacificou uma das maiores controvérsias envolvendo o ITBI: a definição da base de cálculo do imposto e o papel da administração tributária municipal. O novo texto do artigo 38 do CTN, proposto pelo PLP 108/2024, muda completamente essa lógica, criando um conflito direto com a tese do STJ.

O Tema 1113 não apenas reconheceu a presunção de veracidade da declaração do contribuinte, mas também vedou expressamente a fixação unilateral de valores de referência pelo Município.

Ora, ao permitir que o Fisco “estime” o valor de mercado por critérios próprios e imponha ao contribuinte o dever de impugnar, o PLP ressuscita, em nova roupagem, os antigos “valores de referência”, antes declarados ilegais.

Em termos práticos, se aprovado sem ajustes, o novo artigo 38 poderá esvaziar a eficácia do Tema 1113, gerando nova onda de litígios para discutir a constitucionalidade e a compatibilidade da norma com o entendimento judicial consolidado.

Conclusão

Embora o PLP 108/2024 seja apresentado como uma medida de modernização e padronização do cálculo do ITBI, a proposta suscita algumas preocupações importantes do ponto de vista do contribuinte. A inversão da presunção de boa-fé e a transferência do ônus de contestação podem gerar novos desafios práticos e jurídicos nas transmissões imobiliárias.

Mais do que simplificar o sistema, a mudança tende a alterar a dinâmica de relacionamento entre contribuintes e municípios, exigindo maior atenção e planejamento por parte de quem realiza operações imobiliárias. Assim, embora traga critérios técnicos e transparência, o novo artigo 38 também demanda cuidado para garantir que os direitos do contribuinte sejam efetivamente respeitados.

Diante das mudanças propostas pelo PLP 108/2024, é importante que quem realiza operações imobiliárias esteja atento às novas regras e às implicações práticas que podem surgir.

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